WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 40 |

Во второй половине XX в. урбанизационные, глобальные процессы, социальные, экономические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, его основные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (конституциях и законах), так и в международноправовых документах. В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения» [21 ]. Хартия определила общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире.

Однако, несмотря на унифицирующее влияние Европейской хартии, продолжается и развитие и функционирование национальных систем местного самоуправления. В качестве основных в источниках описываются англосаксонская и Романогерманская, имеющие ряд модификаций.

Англосаксонская («островная») система возникла в Англии, а затем распространилась в других странах (благодаря статусу Англии как метрополии). К ее основным чертам могут быть отнесены:

совет – коллегиальный представительный орган, избираемый населением, признается главным органом муниципального образования, имеющим право принятия решений, руководства и контроля;

руководитель совета (мэр, председатель) может избираться либо населением, либо советом;

полномочия муниципального совета считаются специальными и им разрешается делать только то, что прямо разрешено законом;

фактически отсутствует какаялибо иерархия выборных органов, они не подчинены друг другу, решают строго определенные только для них местные вопросы;

деятельность органов местного самоуправления контролируется компетентными государственными органами (министерством по делам местного самоуправления, отраслевым министерством);

отмена решений органов местного самоуправления осуществляется исключительно в судебном порядке.

Романогерманская («континентальная») система местного самоуправления предполагает:

что в пределах одной административнотерриториальной единицы функционируют как система местного самоуправления, так и система прямого государственного управления;

субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества;

предполагается разграничение полномочий между несколькими органами местного самоуправления (представительными и исполнительными);

компетенция территориального сообщества определяется на основе юридической презумпции «разрешено все, что не запрещено»;

деятельность органов местного самоуправления, как правило, контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Теоретическое обоснование самостоятельности и независимости местного самоуправления от государственной власти представлено в теории свободной общины (М. Ориу). Община возникает раньше государства и уже поэтому должна иметь неотчуждаемые права. Также эти права обусловлены естественной общностью населения, проживающего на определенной территории.

Широкое распространение получила государственная теория самоуправления (Л. фон Штейн, Р. Гнейст). В соответствии с этой концепцией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами и только в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. Государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следовательно, местные органы могут действовать лишь как инструмент центральной администрации.

На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция – теория дуализма местного самоуправления, которая, с одной стороны, признает естественные и первичные права местных властей, с другой – учитывает их реальную зависимость от центральной администрации.

1.2.2. Эволюция муниципальной службы в России Понятие «муниципальная служба» – сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.



Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении – Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» – не использовали понятие «муниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах отмечал, что используемые им понятия «государственная служба» и «государственный служащий» понимаются широко, постарому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие [22 Бахрах Д.Н. Административное право. – М.: Бек, 1993.].

Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением.

Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественнохозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественнохозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение.

Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть – это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличалась от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.





Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством призвано также обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, самим «определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы – нового вида служебной деятельности в нашем обществе.

В Федеральном законе № 154ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) содержится следующее определение муниципальной службы: «Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».

Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.

1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публичновластной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная – формы публичной власти. У них единый источник – власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится:

Вопервых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность – одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Вовторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

Втретьих, на муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции, могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Вчетвертых, муниципальная служба призвана стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 40 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.