WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 35 | 36 || 38 | 39 |   ...   | 54 |

Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ КАК ОДИН ИЗ ПУТЕЙ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ Коротко о коррупции Десятилетие глубочайших политических и экономических реформ, которому предшествовало пятилетие горбачевской перестройки, радикально изменили жизнь россиян. Можно надеяться, что к старому полутоталитарному режиму уже дороги нет. Однако очевидно то, что вместо старых возникли новые проблемы и трудности. Это и резкое социальное расслоение общества, и многочисленные барьеры на пути развития предпринимательства, и коррупция власти на различных уровнях, и растущая политическая апатия жителей. Среди этих проблем одной из наиболее острых является широкое распространение коррупции. Это явление, подобно раковой опухоли распространяется по организму государства, и, также подобно опухоли, снижает сопротивление здоровых тканей организма общества.

Само слово «коррупция» происходит от латинского слова, обозначающего «порчу», «поражение». Сегодня не существует общепринятого понимания коррупции. Наиболее широкое определение дала Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы: «Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других». В соответствии с этим определением можно говорить о коррупции не только по властных структурах, но и в частных фирмах, некоммерческих организациях, университетах и т.д.

В настоящей работе мы будем использовать термин «коррупция» в более традиционном смысле – как коррупцию властных структур.

Под коррупцией мы будем понимать «приватизацию власти» использование властных полномочий в личных целях. В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется такое определение: "коррупция" это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Некоторые эксперты говорят даже о «коррупции, как образе жизни», когда многие чиновники готовы делать то, за что им заплатят извне, а многие граждане готовы заплатить чиновнику, чтобы «обойти» закон.

2. Бюджетный процесс и коррупция.

Одним из центральных властных процессов является бюджетный процесс, включающий его подготовку, принятие и исполнение. Существенной особенностью бюджетного процесса является его цикличность, ежегодная повторяемость. Другим циклическим властным процессом являются выборы. Но во втором случае мы имеем, большую длительность цикла, к тому же исполнительная власть в России имеет тенденцию сдвигать сроки выборов на удобное для себя время. Кроме того, в выборах по определению есть победители и побежденные, тогда как от принятия хорошего, сбалансированного бюджета выигрывают практически все жители данного города, региона или страны.

Однако именно в рамках бюджетного процесса открываются достаточно большие возможности для коррупции. Действительно, если выбор исполнителя тех или иных статей бюджетных расходов находится в руках чиновников, то возможностей для получения «отката» от заинтересованных лиц или фирм оказывается более чем достаточно. В законах «Об основах бюджетного процесса» выделяют пять основных стадий бюджетного процесса. Это подготовка проекта бюджета исполнительным органом власти; его обсуждение в представительном органе власти (принятие в первом чтении); внесение поправок к принятому за основу проекту, проведение второго чтения; принятие бюджета в целом в третьем чтении; его опубликование и вступление в силу [118 Подробнее см. статью Орешникова В.В. в сб. «Бюджет СанктПетербурга глазами экспертов: экономистов, юристов, социологов, менеджеров» под ред. Т.И.Виноградовой. СанктПетербург. 2000. С.1030.]. Однако этим не отражены все стадии реального бюджетного процесса, а именно, упущены этапы подготовки плановпрогнозов развития территории, а также самого процесса исполнения бюджета. Эти этапы относятся к числу функций административного управления, но при этом, по оценкам экспертов, в реальности на каждой из данных стадий имеются возможности «корректировок» соотношения расходов в пользу тех или иных интересов. Это важно подчеркнуть для существа рассматриваемого вопроса потому, что ни при каких условиях административное управление не может превращаться в управление налогоплательщиками, поскольку это первый шаг к закладыванию известной коррупционности.

Особенность бюджетных решений заключается в их многокритериальности – зачастую все интересы не удовлетворить в силу ограниченности ресурсов. А для многокритериальных задач не существует единственного оптимального решения, возможно, выработать множество эффективных решений, оцениваемых по разным критериям, и как следствие несравнимых рациональным способом. Поэтому любое бюджетное решение является политическим (то есть принимается на основе субъективных предпочтений) и должно быть отнесено к компетенции коллективного представительного органа власти. При этом, насколько бы тщательно не готовилось решение, прогноз будущего никогда не бывает точным и всегда остается риск, что эффект принимаемого решения будет не тот, на который рассчитывают. Следовательно, и ответственность за такие решения может брать на себя только тот, кто реально в конечном итоге чтото теряет или выигрывает от этого решения, – то есть граждане непосредственно или через представительный орган.

В последнее время все чаще звучат у политологов выводы о недостатках представительной демократии, состоящих в возможности искажения реально существующих интересов. Это подтверждается также и теорией общественного выбора. Ее сторонники создали модели, позволяющие понять, как процедуры голосования могут повлиять на результаты коллективного выбора. Вопервых, члены коллективного органа, уполномоченного принимать решения, могут обмениваться голосами по тем или иным вопросам («депутатские резервные фонды» в СанктПетербурге пример такого обмена). Вовторых, руководство коллективного органа контролирует форму и последовательность вынесения на голосование тех или иных вопросов, тем самым влияя на результаты голосования. (Обвинения, звучавшие в СМИ, прогубернаторской группы председателя Законодательного Собрания Ю.Кравцова в «проталкивании» Устава СанктПетербурга, значительно «урезающего» полномочия исполнительной власти). И т.д.

3. Прозрачность бюджетного процесса как путь к предотвращению коррупции.

Итак, мы констатировали, что политический момент в бюджетном процессе вкрадывается и на стадию исполнения бюджета, если роспись расходов не является настолько прозрачной, в смысле детальной в данном контексте, что ее нельзя изменить путем «согласований», носящих коррупционный характер. Для предупреждения этого, статьей 36 российского Бюджетного кодекса провозглашен принцип гласности (имелось ли в виду прозрачности?), который, к сожалению, детально в законах не прописан и поэтому не регулирует практику как призван.

Так как употребленный нами термин «прозрачность», как перевод слова «transparency» является относительно новым применительно к описанию требований к бюджетному процессу, нам необходимо показать, что мы под ним подразумеваем, и это мы сделаем чуть далее.

Фиксация требования «прозрачности» бюджетного процесса происходит из опубликованного 16 апреля 1998 г. Международным валютным фондом так называемого Кодекса «финансовой прозрачности», содержащего рекомендации странамчленам МВФ по обеспечению фискальной прозрачности в бюджетноналоговой сфере. «Кодекс» – первый опыт международного масштаба по определению стандартов, применимых к любой бюджетной системе. Однако. хотя «Кодекс» МВФ представляет собой серьезное пособие, у него есть свои особенности, он адресован прежде всего правительствам и ограничен рамками финансовой политики и в незначительной степени направлен на совершенствование бюджетного процесса на основе эффективного участия законодателей и общественности. Исследования и разработки Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам США, а также межрегиональной программы «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» СанктПетербургского гуманитарнополитологического центра «Стратегия» расширяют рамки «Кодекса» МВФ, основываясь на принципах общественного участия, а также отличаются уровнем детализации, количеством и техническими деталями стандартов.





Таким образом, опираясь на вышеизложенные разработки, мы вкладываем в понятие «прозрачности» бюджетного процесса следующие пять компонентов. Вопервых, законодательное закрепление распределения функций и ответственности, возможности общественного участия в бюджетном процессе. Вовторых, реализация этих норм на практике. Втретьих, доступность (в т.ч. «понятность») бюджетной информации. Вчетвертых, независимая проверка, анализ бюджетной информации (включая исполнение бюджета). И впятых, возможность влияния на бюджетный процесс (возможность вносить поправки в бюджет представителями общественности).

И действительно, профессионалам очевидно, что в настоящий момент в России недостаточно введения жестких требований к технологии бюджетного процесса. Поддерживающим фактором практики «прозрачности», а равно и ее эффектом становится общественное участие, являющееся контролирующим звеном планирования, перераспределения бюджетных расходов, а также исполнения бюджетов.

Насколько принцип "прозрачности" осуществляется на практике можно понять из анализа реализации государственного или муниципального заказа, используется ли при этом процедура открытого конкурса с ясными критериями определения победителя, или выбор подрядчика происходит келейно. Не случайно после реализации в Италии программы борьбы с коррупцией «Чистые руки», стоимость дорожных работ в среднем по стране снизилась на 20%.

Поэтому столь важным является принятия закона о бюджете депутатским корпусом, обладающим при этом и правом контроля за исполнением бюджета. Однако глубина проработки закона о бюджете существенно различается от региона к региону, от города к городу. Нередки еще случаи, когда в представляемы на утверждение депутатам материалах отсутствует адресность статей бюджетных расходов, их детальная проработка. В этих случаях возникают большие возможности для самодеятельности чиновников, и в решениях по распределению бюджетных средств определенную роль может играть и личная заинтересованность этих чиновников.

Если же, как это имеет место в СанктПетербурге, бюджет оказывается достаточно адресным и проработанным, администрация использует те или иные формы влияния на депутатов, и здесь субъектом коррупции депутатов может выступать сама исполнительная власть. Так называемая коллективная депутатская поправка к закону о бюджету, по сути, сводится к возможности депутату лично определять направления расходования сумм в размере нескольких сотен тысяч долларов на территории своего округа в обмен на лояльность к предложенному администрацией проекту бюджета. Так как при этом степень финансирования предложений тех или иных депутатов находится исключительно в руках администрации, то появляется реальная возможность влияния на нелояльных губернатору депутатов.

Таким образом, контроль бюджетного процесса со стороны депутатов оказывается явно недостаточным. И снова в полный рост встает необходимость контроля со стороны структур гражданского общества.

4. Общественное участие и общественный контроль.

Если обратиться к причинам столь резкого роста коррупции в современной России, то можно указать, наряду с другими, и такую причину, как распад достаточно целостной системы партийногосударственного контроля, существовавшего в советское время. Хотя эта система, включающая в себя и подсистему «народного контроля», была в целом послушным инструментом у руководящей партийной номенклатуры, она все же позволяла достаточно жестко контролировать деятельность большинства чиновников, особенно низкого и среднего ранга. Сегодня остались лишь системы государственного ведомственного контроля, которых явно недостаточно. Отсутствие действенной системы общественного контроля действий власти является, таким образом, одним из факторов развития коррупции. И именно в этом направлении возможно участие ответственных сил российского общества, ставящих задачу предотвращение развития коррупции.

Хотя общепризнано, что народ источник власти (ст.3 п.1 Конституции РФ) и непосредственно осуществляет власть (ст.3 п.2, ст.32 п.1 Конституции РФ), термин "общественное участие" продолжает оставаться неологизмом.

Pages:     | 1 |   ...   | 35 | 36 || 38 | 39 |   ...   | 54 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.