WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 40 | 41 || 43 | 44 |   ...   | 54 |

В настоящее время Ленинградская область (далее – ЛО) располагает целым рядом нормативных актов, посвящённых сбору налогов и иных обязательных платежей, формированию областного бюджета, хранению и использованию бюджетных средств. В последние годы в целях борьбы с коррупцией также приняты некоторые нормативные акты, позволяющие контролировать порядок доступа к бюджетным деньгам. И тем не менее современная нормативная база в указанной области нуждается в совершенствовании. В действующих ныне актах имеется ряд изъянов, которые оставляют «лазейки» для недобросовестных действий.

Ниже под углом зрения борьбы с коррупцией будут рассмотрены нормативные акты ЛО, посвящённые формированию и исполнению областного бюджета, в частности, закон ЛО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области» (далее – ЗБУ) от 26 марта 1996 г. (с последующими изменениями). Мы стремились прежде всего продемонстрировать «слабые места» областных нормативных актов.

Б. Замечания по отдельным этапам формирования и исполнения бюджета Ленинградской области.

I. Составление бюджета.

Система нормативных актов, касающихся формирования бюджета, состоит прежде всего из ЗБУ, ежегодно принимаемых областных законов о бюджете ЛО, а также Порядка разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области, утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 22 декабря 1997 года N 516пг (приложение).

Основной вопрос, представляющий важность с точки зрения противодействия коррупции уже на этапе составления областного бюджета, связан с возможным лоббированием интересов отдельных организаций и их групп в различных сферах бизнеса. Значимость этой проблемы применительно к бюджетному процессу неоднократно подчёркивалась в официальных документах. [123 См., например, Распоряжение Президента РФ от 12 апреля 1999 г. «О бюджетной политике на 2000 год». В нём, в частности, говорится о лоббировании применительно к сокращению налоговых льгот: «Такое сокращение не должно быть механическим. Здесь важно не поддаваться воздействию лоббистских групп. Правительству Российской Федерации необходимо выработать четкие критерии предоставления налоговых льгот и вместе с другими материалами по проекту федерального бюджета на 2000 год представить их Президенту Российской Федерации. Сейчас право на налоговые льготы определяется не рынком, не потребителем, а административным механизмом. Получение этих льгот зависит не от важности для общества того или иного вида деятельности, а от способности лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней».] К сожалению, ни на федеральном, ни на областном уровне не существует какихлибо нормативных актов, которые регламентировали бы лоббистскую деятельность. П.3 ст. 17 ЗБУ говорит лишь о том, что «конкретный объем бюджетных ассигнований для осуществления расходов определяется при принятии закона или решения о бюджете на предстоящий финансовый год. При этом предложения представительного органа власти об увеличении объема ассигнований, по какойлибо статье расходов или включении новых статей должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников, перераспределения расходов». Сама по себе процедура выработки решений (в отличие от процедуры их принятия, которой посвящены ст.21–23 ЗБУ) в этой области никак не урегулирована. О ней молчат и Устав ЛО, и иные нормативные акты местного уровня. До некоторой степени «отслеживать» заинтересованные организации можно благодаря оговорке ст.23 ЗБУ, согласно которой «в рамках главных разделов функциональной классификации любой вид ассигнований на сумму, превышающую один миллиард рублей, должен быть указан отдельной строкой». Однако указанная оговорка не позволяет в должной мере контролировать лоббистские процессы как на этапе составления, так и на этапе рассмотрения бюджета. То же самое касается и разработки региональных целевых программ. Упомянутый «Порядок» (разделы 4–5 и приложение) предусматривает формальную схему разработки и утверждения заявок на включение того или иного мероприятия в целевую программу, но о влиянии каких?либо лоббистских групп в ней нет никаких упоминаний.

Сказанное в полной мере относится и к аккумуляции государственных средств в рамках бюджетных и внебюджетных фондов (см. ниже).



II. Аккумуляция бюджетных средств.

Помимо общих расходов по отдельным статьям бюджета областное законодательство предусматривает также формирование целевых бюджетных фондов. В настоящее время действует распоряжение губернатора ЛО «Об утверждении положений о целевых бюджетных фондах Ленинградской области» от 22 августа 1997 г. N 298рг. Этим распоряжением утверждены однотипные положения о трёх целевых фондах: Фонде кредитных ресурсов для поддержки сельскохозяйственных предприятий, Фонде поддержки фермерских хозяйств, Фонде поддержки малого предпринимательства. Все три положения предусматривают возможность выделения средств на возвратной основе (в том числе по итогам конкурсов). В то же время допускается и выделение средств на безвозвратной основе по отдельным распоряжениям губернатора, перераспределение их по решению правительства ЛО. Все три положения предусматривают контроль лишь за целевым характером расходования средств (он возлагается на соответствующие комитеты Правительства ЛО). Однако какойлибо контроль извне за процедурой выработки решений о выделении бюджетных средств из указанных фондов (какие именно мероприятия включаются в программу, какие предприятия приглашаются администрацией ЛО для оказания маркетинговых услуг предпринимателям и т.п.) указанными актами не предусмотрен.

Помимо перечисленных бюджетных фондов, в ЛО создан также Внебюджетный экологический фонд Ленинградской области (положение о нём утверждено распоряжением губернатора ЛО от 22 августа 1997 года N 298?рг). Его основное назначение – «финансирование и кредитование областных программ, научнотехнических проектов и научноисследовательских работ, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения». Формируется фонд главным образом за счёт отчислений предприятий и организаций, загрязняющих окружающую среду, штрафы за вредные выбросы и т.п. В то же время п. 8 Положения предусматривает, что «для обеспечения выполнения возложенных на него задач внебюджетный экологический фонд Ленинградской области в установленном порядке... осуществляет кредитные операции, выступает гарантом и может размещать свободные средства на депозитах банковских учреждений». Согласно п. 9, в число средств Фонда входят и доходы, полученные «в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц, а также кредитов». Кроме того, п.11 говорит о «хозяйственной деятельности в целях приумножения средств фонда». По смыслу Положения, «установленный порядок», упомянутый в п.8, подразумевает лишь соблюдение формальных требований (письменная форма с соблюдением требуемых реквизитов и т.п.); выбор же конкретного банка, условий размещения депозитов и т.д. никак не предписаны. С одной стороны, вероятно, нелогично заранее связывать руководство фонда, который должен и самостоятельно зарабатывать денежные средства; с другой стороны, формулировки Положения оставляют место для субъективных решений, которые могут и не отвечать государственным интересам. В настоящее время не существует официально изданных нормативных актов, которые давали бы алгоритм действий для руководства Экологического фонда ЛО. Впрочем, низкая эффективность управления в принадлежащих государству финансовых институтах давно является наболевшей проблемой, которая отнюдь не ограничена рамками структур ЛО.

В дополнение к сказанному считаем целесообразным отметить, что целом ряде субъектов Федерации всякого рода внебюджетные фонды получили значительное распространение. Фактически они служат для аккумулирования средств, подконтрольных лишь узкому кругу высших должностных лиц местной администрации. Средства, поступающие в такие фонды, служат для поддержки «дружественных» администрации компаний, для финансирования предвыборных мероприятий и т.п., а инвесторы, вносящие средства в подобные фонды, получают разного рода налоговые льготы. Поэтому в известной мере следует отдать должное руководству ЛО, которое не пошло по этому пути (по крайней мере, официально).





III. Хранение государственных средств.

Хранение государственных средств привлекательно для любого коммерческого банка. Оно не только даёт возможность увеличить оборот банка, но и служит рекламой для партнёров и клиентов, свидетельствуя о надёжности кредитного учреждения. В этой связи немаловажен вопрос о надлежащем выборе банка для хранения государственных денег.

П.2 ст.16 ЗБУ гласит: «Учреждения Центрального банка Российской Федерации, муниципальные и коммерческие банки, определяемые правительством Ленинградской области, органами местного самоуправления и расположенные на территории Ленинградской области, ведут счета и являются кассирами соответствующих органов власти». Принципы, на которых основано избрание конкретного банка, в ЗБУ не раскрыты. Этот вопрос затронут в других нормативных актах ЛО, прежде всего в Положении об уполномоченной структуре правительства Ленинградской области (утв. постановлением губернатора ЛО от 17 марта 1997 года N 146пг) и в постановлении Губернатора ЛО от 8 января 1997 года N 2/1пг «Об уполномоченных банках правительства Ленинградской области»(с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Губернатора Ленинградской области от 26 февраля 1997 года N 120пг).

При обращении к указанным источникам (особенно к первому из них) возникает целый ряд вопросов. П.1.4 Положения об уполномоченной структуре правительства ЛО гласит: «В целях обеспечения свободной конкуренции и гласности, имеющих целью выбор наиболее рациональных и эффективных способов использования ресурсов, по результатам проведения конкурсов должно приниматься решение об установлении не менее двух уполномоченных структур по каждому виду деятельности». Однако в тексте положения нет никаких правил, позволяющих исключить допуск к конкурсу «родственных» (в частности, аффилированных) структур. Это касается не только банков, но и иных организаций (см. ниже).

Никак не раскрыто и включённое в п.3.2 того же положения понятие «режим наибольшего благоприятствования», что также может порождать злоупотребления.

Оставляют место для субъективизма в принятии решений и иные статьи Положения. П.2.3 устанавливает, что «уполномоченная структура должна предпринимать все возможные меры по поддержанию имиджа Ленинградской области и защите ее интересов»; п.4.2 предусматривает, что лишение статуса уполномоченной структуры принимается конкурсной комиссией при однократном нарушении п.2.3. Ни законом, ни какимилибо иными нормативными актами понятие «имидж» не определено. Возможно, речь идёт о деловой репутации ЛО как юридического лица (в смысле п.7 ст. 152 Гражданского кодекса РФ), но это лишь толкование. Кроме того, комиссия вправе лишить организацию статуса уполномоченной структуры и при «нанесении ущерба интересам правительства Ленинградской области» и «при любых действиях, дискредитирующих статус уполномоченной структуры правительства Ленинградской области». Подобные формулировки, основанные на сугубо оценочных категориях, дают неограниченные возможности для произвола в отношении тех организаций, руководство которых стало «неугодным». В то же время формулировка п.4.3 представляет собою как бы оборотную сторону приведённых положений п.4.2. Она устанавливает, что «Правительство Ленинградской области вправе пересмотреть условия по созданию режима наибольшего благоприятствования для хозяйствующих субъектов, утративших статус уполномоченной структуры». Из текста следует, что даже если какая?либо организация (включая банк) обоснованно утратила статус уполномоченной, то это не обязательно влечёт утрату предоставленных льгот, а зависит от усмотрения сотрудников Правительства ЛО, готовящих соответствующие решения.

В обоих названных положениях обойдён молчанием вопрос о том, допускается ли обжалование принятых решений и если да, то в каком объёме (в отличие от сходного по содержанию общероссийского Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (пп.59–63), утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»).

IV. Расходование бюджетных средств.

Pages:     | 1 |   ...   | 40 | 41 || 43 | 44 |   ...   | 54 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.